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viernes , julio 19 2019
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MEDIOS / Una reforma torpe y regresiva

 Por LUIS LÁZZARO *  

El gobierno de Mauricio Macri ha debutado en el campo de la comunicación social con la gracia de un elefante en una cristalería. De la mano de su ministro de Comunicaciones, ha logrado en menos de dos semanas desfigurar a decretazos tanto leyes de orden público como la propia Constitución Nacional y numerosos tratados internacionales.

Luce poco seria, en la persona del ministro Oscar Aguad, la invocación de la modernización tecnológica, cuando las formas y los contenidos de los excesos que se  imponen, vía manu militari, pertenecen a un orden liberal-conservador completamente fuera de tiempo y lugar, más propio de las cavernas, que del Siglo XXI.

Si ya fue obsceno en los años 90 el Decreto 1005/99 con que el menemismo completó la faena autoritaria de la Ley 22.285 (1980) a favor de las corporaciones de la comunicación, al menos podía excusarse en que reformaba una ley de la dictadura sancionada 20 años antes. Los recientes anuncios del macrismo retroceden el calendario de los derechos humanos a la selva del mercado, y se llevan puestos al Congreso Nacional, a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, a las recomendaciones sobre libertad de expresión de la OEA y la ONU y también una de las leyes con mayor consenso social de la historia, como la 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual. No basta con esconderse tras un discurso tecno-pop para disimular la desregulación de uno de los mercados más caros a la democracia y la diversidad cultural como es el de la comunicación social.

Mediante tres decretos consecutivos, Mauricio Macri capturó la jurisdicción ministerial sobre los servicios audiovisuales y de telecomunicaciones para ponerlos en la órbita de su ministro Aguad (decreto 13/2015), luego descabezó los organismos  de administración y pulverizó el sistema de representación que daba sustento a los directorios de AFSCA y AFTIC (Decreto 236/2015) conforme sus respectivas leyes de creación. Una vez instalado en el centro de comando unificó ambos organigramas mediante la creación de un ente (ENACOM) al que invistió de poderes plenipotenciarios para intervenir a voluntad en la administración de la radio, la televisión, la telefonía y los sistemas de internet de todo el país. Algunos datos significativos del nuevo escenario: según el flamante decreto las licencias podrán comprarse y venderse como cualquier otra cosa en el mercado, los sistemas de cable salen de la regulación audiovisual y pasan a las telecomunicaciones; en el mismo movimiento se borran los límites de concentración de mercado y las exigencias de producción de contenidos. Asimismo bastará ahora con una sola licencia para dar todos los servicios a nivel nacional, lo que supone patente de corso para las 5 o 6 grandes operadoras del audiovisual y las telecomunicaciones (Cablevisión, Telefónica, Telecom, Telmex, Supercanal, entre otros) para avanzar sobre los medios locales. Una aclaración tal vez obvia: Clarín no tendrá que adecuarse a nada porque le acaban de regalar un traje a medida.

El nuevo directorio “a dedo” del ENACOM remueve tanto a las personas físicas que ocupaban los directorios de la AFSCA y AFTIC como a los principios que inspiraron la creación del Consejo Federal de Comunicación Audiovisual (COFECA), órgano facultado para la remoción de directores por razones fundadas y mediante debido proceso. Lejos de tratarse de la concesión graciosa del legislador, este empoderamiento de un cuerpo colegiado federal y multisectorial, solo se explicaba en el contexto de amplia demanda social que acompañó el reclamo por una comunicación plural y democrática, como lo expresaron las más de 300 organizaciones que integraron la Coalición por una Radiodifusión Democrática desde el año 2004, cinco años antes de la sanción de la norma. Ahora se tratará del capricho exclusivo del Ejecutivo quien ponga y disponga.

¿Qué sentido tiene dictar un decreto que crea otro Consejo Federal y otra  Comisión Bicameral, en lugar de los organismos ya constituidos, que no sea imponer el arbitrio del Ejecutivo desconociendo mandatos y representaciones anteriores? No se trata aquí de interpretaciones diversas de las leyes o de cambiar los representantes del Ejecutivo, se trata de un decreto (267/2015) que viene a disolver dos entes regulatorios creados legalmente por el Congreso de la Nación y a cambiar las reglas de juego de un sector estratégico, sin consulta ni debate alguno.

Ningún país desarrollado deja las políticas de comunicación en manos del mercado ni se priva de regular la propiedad cruzada. Basta ver los contenidos y procedimientos de la reforma a las telecomunicaciones que impulsó en 2013 en México el insospechado presidente Enrique Peña Nieto para advertir los inconvenientes de la avanzada que impulsa el gobierno argentino.  El mandatario azteca se curó en salud con su revolucionaria ley de convergencia de las telecomunicaciones reformando nada menos que la Constitución mexicana (artículo 6) para salvaguardar la comunicación como un derecho fundamental que amplían a todas las personas las libertades de expresión, acceso a la información y acceso a las tecnologías de la información.  La reforma mexicana también declaró en su artículo 7, el principio de inviolabilidad de la libertad de difundir opiniones, información e ideas, a través de cualquier medio, incluyendo la prohibición de restringir este derecho por vías o medios indirectos “tales como el abuso de controles oficiales o particulares (…) de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios y tecnologías de la información y comunicación encaminados a impedir la transmisión y circulación de ideas y opiniones”. La cita del Pacto de San José de Costa Rica es pertinente, porque el abuso de poder en el mercado y el control de las plataformas son –precisamente- algunas de las “vías indirectas” que restringen la libertad. Así lo entendió la Corte Suprema en la Argentina en su fallo sobre Grupo Clarín al considerar que el límite del 35% de mercado, el ordenamiento de la grilla y las reglas de propiedad cruzada aire-cable, eran “vías razonables y constitucionales” para garantizar la libertad de expresión. Ese límite acaba de quedar ahora hecho trizas con el decreto 267.

En Brasil, la ley del cable (2011) desreguló, es cierto, el mercado de la televisión paga brasilera, abriendo las puertas a las telefónicas y al capital extranjero. Pero resulta que –a cambio- introdujo una cuota de contenidos de carácter obligatorio mediante la cual todos los operadores, y especialmente los internacionales, deben programar contenidos locales y productos audiovisuales brasileros en un 30% de la programación, incluyendo el prime time.

En cambio, la reforma macrista se vanagloria de “no tocar contenidos” y, al transferir los servicios de cable al ámbito de telecomunicaciones, quedan en un limbo jurídico  las exigencias del canal local obligatorio, el ordenamiento de la grilla,  y las cuotas de producción propia, local y nacional.

Toda la doctrina de la regulación moderna se basa en la consideración ciudadana, la participación de las audiencias como sujetos de derecho (no como simples usuarios, tal como lo enfoca el decreto 236/2015), el fomento de la pluralidad y la defensa de la producción local y nacional como expresiones del valor que tienen los bienes y servicios de la información: tanto el político y cultural, como el económico.   La voluntad de ciudadanos y legisladores ha sido ahora suprimida en su participación (las leyes violentadas se habían debatido en audiencias públicas y reglamentado mediante un procedimiento de elaboración participativa de normas) tal como acontecía hace un cuarto de siglo, en los mejores tiempos del menemismo.

Los ensayos neoliberales en la Argentina fueron malos, tanto en los resultados económicos como en los culturales y productivos. La ampliación de la escala de negocios de las reformas menemistas de los 90 redujo la oferta empresaria de 1.500 operadores pymes a menos de la mitad y dejó el 80 % de los usuarios en manos de 3 empresas, como antesala del monopolio consagrado en 2007 con la fusión de Cablevisión y Multicanal. Unas 700 empresas locales desaparecieron y con ellas las señales locales, los canales independientes de contenidos en cable y un valioso patrimonio audiovisual federal. Desde entonces, la facturación anual de los servicios pagos del Grupo Clarín no baja de los U$S 1.000 millones. Solo cabe advertir aquí que sus rivales de Telefónica y Telecom multiplican por 10 esa cifra, lo que incluye la telefonía celular, razón por la que el nuevo decreto concede dos años de gracia a Clarín antes de la apertura total.

Son los modelos los que están en debate, y en este caso el botón de muestra del bochorno con los derechos del fútbol basta y sobra para advertir las consecuencias. Los escándalos que por estos días se ventilan en torno al FIFA-Gate y que involucran a la dirigencia deportiva y empresaria argentina (Torneos y Competencias, Traffic, Santa Mónica, etc.) no serían explicables si no fueran la contracara de un mercado cautivo de televisión paga que aseguraba anualmente los ingresos por abonos y publicidad que, en diversos porcentajes, fueron a parar a los bolsillos de los gerentes del futbol sudamericano. La condición era que el millonario negocio fuera atendido –en ambos lados del mostrador- por los mismos dueños, algo que vuelve a estar a la vuelta de la esquina si se borran las reglas de propiedad cruzada.

Desregular para manipular

¿Porqué Estados Unidos, Canadá y la Unión Europea regulan la propiedad cruzada de medios de comunicación en los mismos mercados, siendo que son países cuna del liberalismo económico? Porque nadie discute que las garantías de debate democrático de una sociedad se sostienen sobre la existencia de diferentes puntos de vista en la medida, claro está, que estas voces expresen intereses diversos y que ninguna sume la totalidad de soportes (periódicos, radios, televisión, internet) como para manipular al público. Los medios de comunicación, en cualquiera de sus plataformas, cumplen también una función que trasciende el valor de comercialización, simplemente porque permiten la diversidad cultural.

El nuevo modelo de negocios de la comunicación incluye ahora las plataformas físicas a inalámbricas de banda ancha, por donde también se mezclan los intereses empresarios con la libertad de expresión.    La Comisión Europea del Audiovisual aprobó la iniciativa « i2010 — Una sociedad de la información europea para el crecimiento y el empleo» para fomentar el empleo y el crecimiento en la sociedad de la información y los sectores de medios de comunicación. Esto es una estrategia de amplio alcance destinada a favorecer la producción de contenidos europeos, el desarrollo de la economía digital y la adopción de las TIC, en el contexto de la convergencia de los servicios de la sociedad de la información y de los servicios de medios de comunicación, redes y dispositivos, mediante una modernización y despliegue de todos los instrumentos políticos de la UE.

La Directiva Europea de Televisión sin Fronteras, al incluir los servicios convergentes, aclaró que “la definición de servicios de comunicación audiovisual debe abarcar los medios de comunicación de masas en su función de informar, entretener y educar al público general y debe incluir las comunicaciones audiovisuales comerciales, pero debe excluir toda forma de correspondencia privada, como los mensajes de correo electrónico enviados a un número limitado de destinatarios. Quedan afuera todos los servicios cuyo principal objeto no sea proporcionar programas, es decir, aquellos cuyo contenido audiovisual sea meramente incidental y no constituyan la finalidad principal”. Con esta definición, Europa intenta preservar una cuota de contenidos audiovisuales europeos (el 50% en su primera versión de la Directiva de 1989) en todas las plataformas, cuando se trate de servicios cuyo “fin principal” sea vender productos audiovisuales.

La regulación de las redes –en EE.UU., en Europa y en la Argentina- supone no ser ingenuos frente a la manipulación de contenidos y aplicaciones. El consumo audiovisual directo por internet es uno de los problemas que enfrentan ahora los reguladores. Están en juego la facturación y el acceso universal; pero también la protección de la cultura y el contenido local y nacional. Los criterios de regulación de la convergencia, para fomentar el pluralismo y la diversidad, son el corazón del nuevo debate. Estos tema aparecen ausentes en la reforma macrista, que nada dice sobre los contenidos y los topes de mercado.

En 2010, la Unión Europea exhortó a que los contenidos sean protegidos de las reglas de libre comercio “considerando tan solo su impacto social e independientemente de su plataforma de transmisión”. La diversidad cultural no puede, entonces, depender solo de la posibilidad de descarga de contenidos a la carta desde cualquier lugar del mundo sin reglas de protección de la producción propia y local. El ente regulador canadiense (CBC) pidió por ejemplo la aplicación de un impuesto a Netflix para “subsidiar la producción de programación local”, amenazada por la tienda virtual de contenidos de la corporación norteamericana.

¿Qué pasaría si Argentina adopta los estándares del mercado de las comunicaciones de los Estados Unidos? Sería un espejo imposible de mirarse para el ministro Aguad. Tal como sucedió con el caso Prometheus, que derribó las pretensiones concentradoras de grandes corporaciones audiovisuales norteamericanas entre 2006 y 2011, también los tribunales de EE.UU. rechazaron en 2015 otra megafusión que hubiera blindado el mercado de internet. Comcast, la mayor proveedora de TV cable e Internet de los Estados Unidos,  intentó entre 2014 y 2015 comprar a su principal competidor, Time Warner Cable (TWC), por U$S 45.200 millones, en una jugada que le permitiría controlar el 30% del mercado nacional de televisión paga y el 40% de los accesos de alta velocidad a la web. El control de una porción superior al 30% de la infraestructura permitiría regular no solo precios –afectando a la competencia- sino también contenidos, poniendo en riesgo el pluralismo y la diversidad de la sociedad norteamericana.

El rechazo a la fusión Comcast-TWC es útil para recordar la voz de los tribunales norteamericanos cuando ordenaron en 2011 al organismo de regulación (FCC) que retrocediera al tope del 35% con la concentración del mercado audiovisual  y que revocara los permisos a la fusión de periódicos y canales en una misma empresa. Lo fundamental de ese fallo es que ratificó el principio de que la limitación a la propiedad de medios no solo es una vía constitucional y razonable para promover la diversidad, sino que las reglas que limitan a los monopolios fortalecen la libertad de expresión.

Los mexicanos, en su reforma convergente atendieron también a la posible manipulación de contenidos en los mercados convergentes. El artículo 288 de la Ley Federal de Telecomunicaciones dispone por ejemplo que “en los casos de concesionarios de radiodifusión y telecomunicaciones que sirvan a un mismo mercado o zona de cobertura geográfica, que impida o limite el acceso a información plural en tales mercados y zonas (…) se indicará al concesionario que preste el servicio de televisión restringida de que se trate aquellos canales de información noticiosa o de interés público que deberá integrar en sus servicios, en la medida en que sea necesario para garantizar el acceso a información plural y oportuna, y (además) el concesionario deberá incluir al menos tres canales cuyos contenidos predominantemente sean producción propia de programadores nacionales independientes cuyo financiamiento sea mayoritariamente de origen mexicano, de conformidad con las reglas que al efecto emita el Instituto”.

La reforma mexicana pone límites “a la propiedad cruzada de empresas que controlen varios medios de comunicación que sean concesionarios de radiodifusión y telecomunicaciones que sirvan a un mismo mercado o zona de cobertura geográfica” y ordena sanciones a quienes generen “restricciones o limitaciones al acceso a la información plural, la existencia de barreras a la entrada de nuevos agentes y los elementos que previsiblemente puedan alterar tanto dichas barreras como la oferta de otros competidores en ese mercado o zona de cobertura” (art. 287).

Incluso prevé una cláusula de adecuación parecida al famoso y cuestionado artículo 161 de nuestra ley 26.522. En caso de incumplimiento de las reglas de concentración de mercado “el Instituto podrá ordenar al agente económico que desincorpore activos, derechos o partes sociales de los que sea titular, en la parte que sea necesaria para asegurar el cumplimiento de dichas medidas, a fin de garantizar lo dispuesto por los artículos 6o. y 7o. de la Constitución”.

Nadie podría acusar a Peña Nieto de posturas anti mercado o que desalienten la inversión. Tampoco a los norteamericanos o europeos.

La danza de decretos del macrismo amenaza ahora con derrumbar las barreras que protegían (sin eficacia en su control, es verdad) los medios locales y alentar –con el viejo truco de la promesa de inversiones que, ya sabemos, pagan los usuarios- la captura de mayores porciones de mercado a expensas de los más chicos.

La convergencia, sin regulación ni un orden jurídico legítimo que la sostenga, no solo es más concentración y menos desarrollo humano, sino también la antesala de menos empleo y menor crecimiento económico.   Los que brindan por estas horas por los nuevos decretos que rememoran los 90, no deberían olvidar que terminaron en 2002/2002 pidiendo la escupidera al peronismo para salir de la quiebra,  licuar sus deudas en dólares y evitar que los acreedores internacionales se quedaran con el remanente audiovisual nacional.

(*) Docente en Derecho de la Comunicación.

PSI / LSM

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